Potentiel élargissement de l’Union européenne – le cas de l’Ukraine : impacts agricoles et transformations structurelles

Un changement d’échelle agricole majeur, porté par plusieurs scénarios d’élargissement

L’intégration des pays candidats entraînerait une augmentation d’environ 27 à 28 % de la surface agricole utile (SAU) de l’Union Européenne, ce qui constitue un changement d’échelle significatif. À titre de comparaison, les élargissements de 2004 à 10 nouveaux membres et de 2007 à la Roumanie et à la Bulgarie avaient déjà accru la surface agricole de 44 %, mais avec une hausse de production plus limitée (de l’ordre de 30 %), traduisant des niveaux de productivité inférieurs dans les nouveaux États membres.

L’étude distingue trois scenarios prospectifs :

• Le premier correspond à une pré-adhésion prolongée, dans laquelle les pays candidats restent associés à l’Union Européenne sans intégration complète avant 2034 ;
• Le deuxième scénario, dit de “small bang”, envisage une adhésion progressive des Balkans occidentaux à l’horizon 2030, l’Ukraine restant en dehors du périmètre d’élargissement à cette échéance ;
• Le troisième, dit de “big bang”, inclut l’Ukraine dans ce processus d’adhésion à la même échéance. Dans ce dernier cas, l’impact agricole est particulièrement marqué : l’Ukraine pourrait capter à elle seule plus de 10 Md€ d’aides sur un total de 13,6 Md€ destinés aux nouveaux entrants qui bénéficieraient d’aides aux surfaces, devenant ainsi le principal bénéficiaire de la Politique Agricole Commune (ci-après « PAC »). « L’entrée de l’Ukraine (à surface maintenue) et des autres postulants hors Turquie, avec une aide à 100 % entraînerait une augmentation du budget PAC actuel de 22 % (source). Le Comité budgétaire du Parlement européen (…) estime dans ce cas la baisse en moyenne des allocations PAC aux États membres de 15 %, dont 18 % pour la France et l’Espagne, afin de ne pas faire exploser le budget. En 2023 la France est le pays qui bénéficie du plus important soutien au titre de la PAC à 9,4 milliards d’euros, devant l’Espagne (6,8 Md), l’Allemagne (6,2 Md), l’Italie (5,9 Md) et la Pologne (4,8 Md). » Cela se traduirait par une redistribution massive entre les États membres. Un déséquilibre renforcé par le fait que les pays candidats ne représentent qu’environ 2 % du PIB de l’Union, tout en concentrant une part très importante de ses surfaces agricoles, ce qui accentue leur poids dans la politique agricole au regard de leur contribution économique. A noter que ce scénario, devenu obsolète avec les premières propositions du Cadre Financier Pluriannuel (CFP) et de la PAC en juillet 2025 (qui n’intègrent pas l’Ukraine à ce stade), donne néanmoins la trajectoire que pourrait prendre le futur CFP dans 7 ans.

Un modèle agricole ukrainien spécifique, structuré autour des agro-holdings

L’un des principaux enjeux de l’élargissement réside dans la spécificité du modèle agricole ukrainien. Celui-ci repose sur une forte concentration foncière : selon l’Institut du développement durable et des relations internationales (IDDRI), 20% des terres arables sont occupées par des micro-fermes de moins d’un hectare, tandis que les 80% restants sont exploitées par des structures plus grandes. Parmi celles-ci, les exploitations de plus de 1 000 hectares couvrent à elles seules les trois quarts des surfaces agricoles, alors même qu’elles ne représentent que 14% du nombre total d’exploitations. Ces grandes structures, en partie héritées de la privatisation des anciennes exploitations collectives soviétiques, sont dominées par des agro-holdings, caractérisés par une forte intégration économique et financière. Les exploitations de plus de 5 000 hectares contrôlent ainsi 25 % des surfaces, tandis que les dix plus grandes couvrent à elles seules 8 % des terres arables, illustrant un niveau de concentration particulièrement élevé à l’échelle européenne.

Ce modèle s’écarte sensiblement du modèle agricole européen, et notamment français, majoritairement structuré autour d’exploitations de taille plus modeste : en Ukraine, les exploitations agricoles atteignent en moyenne 649 hectares (chiffres 2024), contre environ 70 hectares en France (chiffres 2020). Le fonctionnement des agro-holdings repose sur des coûts de production faibles, des économies d’échelle importantes et une financiarisation souvent internationale. Celle-ci se traduit par la localisation de nombreux sièges et investisseurs dans des places financières comme le Luxembourg — où est immatriculée Kernel Holding S.A., qui exploite à elle seule plus de 580 000 hectares en Ukraine — Chypre, dont deux entreprises contrôlent ensemble plus de 760 000 hectares, mais aussi aux États-Unis et aux Pays-Bas.

Dans ce contexte, l’intégration des agro-holdings dans le cadre de la PAC pose question, dans la mesure où ces structures ne correspondent pas au modèle d’exploitation agricole soutenu par les aides européennes, historiquement orientées vers le revenu des agriculteurs.

Un choc de compétitivité centré sur les prix et déjà observable

Les écarts de compétitivité entre l’Ukraine et les États membres sont significatifs et reposent sur des différences de coûts de production et de normes. Cette situation s’inscrit dans un contexte de libéralisation progressive des échanges depuis 2022, initialement sans droits de douane, puis progressivement encadrée par des mécanismes de sauvegarde et la réintroduction de contingents tarifaires en 2025.

Dans le cas du maïs, selon l’Association générale des producteurs de maïs (AGPM), le coût de production ukrainien est estimé à environ 97 €/t, contre 230 à 240 €/t en France. Ces écarts s’expliquent notamment par des coûts du travail plus faibles et des contraintes réglementaires moindres, comme l’illustre le fait que 62 % des produits phytosanitaires utilisés en Ukraine sont interdits en France.

Ces différences se traduisent déjà sur les marchés. Dans la filière sucre, la production ukrainienne est passée de 1,1 à 1,8 million de tonnes après 2022, tandis que les exportations ont été multipliées par sept en trois ans pour atteindre plus de 700 000 tonnes. Dans le secteur de la volaille, les prix ukrainiens peuvent être deux à trois fois inférieurs, portés par des systèmes de production fortement intégrés, pour des volumes élevés, avec une production comprise entre 1,3 et 1,4 million de tonnes par an, soit un niveau comparable, voire supérieur, à celui de la France (environ 1,2 million de tonnes par an). Une adhésion de l’Ukraine pourrait amplifier ces effets en les rendant permanents : les flux deviendraient libres au sein du marché unique, installant une pression durable sur les prix et entraînant une recomposition progressive des filières agricoles européennes.

L’ensemble de ces éléments montre que, si les volumes peuvent être absorbés, la pression sur les prix constitue le principal facteur de déséquilibre. Dans ce contexte, les mécanismes de sauvegarde ont été activés sur plusieurs produits sensibles, traduisant la difficulté à concilier ouverture commerciale et stabilité des marchés agricoles européens.

Une recomposition des marchés agricoles européens

Depuis 2022, les échanges agricoles de l’Ukraine se sont fortement réorientés vers l’Union européenne, qui absorbe désormais 64 % de ses exportations, tandis que 51 % de ses importations proviennent de l’UE (Source : DG Trade, Commission européenne).

L’Ukraine occupe déjà une place majeure dans les échanges agricoles internationaux. Elle est notamment le premier exportateur mondial d’huile de tournesol et de tourteaux, avec une production d’environ 12 millions de tonnes de graines, dont 5 à 6 millions de tonnes d’huile, exportées à plus de 90 %, très majoritairement vers l’Europe. À elle seule, l’Ukraine produit davantage de tournesol que l’ensemble de l’Union européenne, ce qui, en cas d’adhésion, ferait changer d’ordre de grandeur la production de l’UE et ferait de cette dernière un acteur dominant à l’échelle mondiale. Cette situation illustre à la fois le potentiel de renforcement de la puissance agricole européenne et les tensions concurrentielles que pourrait générer l’intégration d’un tel acteur.

Par ailleurs, sa production de colza représente 20 à 25 % de celle de l’Union européenne, et le pays est aujourd’hui le quatrième exportateur de maïs mondial. Cette montée en puissance pourrait renforcer la capacité exportatrice de l’Union sur certains marchés, mais également intensifier la concurrence intra-européenne, notamment sur les productions sensibles.

Pour la France, ces évolutions sont particulièrement sensibles dans les grandes cultures, notamment le blé, directement exposé à une concurrence en prix et en volumes.

Une PAC sous tension budgétaire et structurelle

L’adhésion de l’Ukraine poserait avant tout une question de cohérence du modèle de la PAC, davantage qu’un simple ajustement budgétaire. En l’état, les mécanismes actuels, fondés sur des aides à l’hectare visant à soutenir le revenu agricole, apparaissent difficilement compatibles avec la structure de l’agriculture ukrainienne : une grande partie des exploitations, notamment les micro-fermes relevant d’une économie informelle, ne remplirait pas les conditions d’accès aux aides, dans la mesure où seule une fraction des exploitations ukrainiennes présente un profil compatible avec les standards européens, tant en termes de normes que de structuration économique et administrative. À l’inverse, les agro-holdings, du fait de leur taille, de leur intégration verticale et de leur capacité intrinsèque de création de valeur, pourraient capter une part disproportionnée des paiements directs. Une application uniforme des règles actuelles risquerait ainsi de s’écarter de la finalité initiale de la PAC, en concentrant les aides sur des acteurs qui ne relèvent pas du modèle agricole historiquement soutenu.

Les analyses conduisent ainsi à envisager un repositionnement des instruments européens, privilégiant des soutiens de nature structurelle et sociale – reconstruction des infrastructures agricoles, modernisation, accompagnement des exploitations intermédiaires – plutôt qu’une extension des aides aux surfaces. À budget constant, une telle évolution impliquerait également une redistribution des aides entre États membres, au détriment des bénéficiaires actuels, compte tenu du poids agricole de l’Ukraine. Elle s’inscrit enfin dans un débat plus large sur l’adaptation de la PAC.

Cette réflexion intervient dans un contexte de transformation plus large de la politique agricole européenne. Les propositions formulées en juillet 2025 dans le cadre du futur Cadre financier pluriannuel 2028-2034 prévoient une réduction d’environ 20 % du budget de la PAC et une évolution de son architecture, avec une intégration accrue dans des enveloppes budgétaires globales et une plus grande subsidiarité laissée aux États membres. Ces évolutions pourraient modifier en profondeur les modalités d’intégration de nouveaux États membres, dont l’Ukraine.

Cette perspective pose la question du maintien de la spécificité de la PAC, certains scénarios de réforme envisageant son intégration dans des enveloppes budgétaires globales, mutualisées avec d’autres politiques européennes et mises en œuvre à travers des cadres nationaux plus flexibles, au risque d’en diluer les objectifs historiques de soutien au revenu agricole. L’étude recommande ainsi de mettre en place une intégration différenciée de l’Ukraine, afin de l’associer progressivement à l’Union sans lui appliquer immédiatement l’ensemble des règles de la PAC, tout en encadrant l’impact concurrentiel des agro-holdings pour éviter des distorsions majeures sur le marché intérieur. Elle souligne également la nécessité d’anticiper des soutiens ciblés aux zones agricoles européennes les plus fragilisées, afin de préserver les équilibres territoriaux.